Федеральное государственное унитарное
предприятие Федеральной таможенной службы

+7 (495) 662-51-61
+7 (495) 662-51-55ф
+7 (495) 662-51-26
107258, г. Москва,
ул. Игральная, д. 1, а/я 7
10.09.2014

 

Вячеслав Голоскоков, начальник Управления рисков и оперативного контроля Федеральной таможенной службы России, генерал-лейтенант таможенной службы, рассказал TKS.RU о новой модели категорирования участников внешнеэкономической деятельности

- Что представляет собой сегодня система категорирования участников ВЭД?

- В настоящее время в рамках системы управления рисками ФТС России реализован субъектно-ориентированный подход категорирования участников ВЭД.  На данный момент участники ВЭД делятся только на две категории - с низким уровнем риска и все остальные. При этом существует две системы категорирования участников ВЭД: «отраслевой» подход и автоматическое категорирование. «Отраслевой» подход строится на основе заявительного порядка, он применяется при анализе деятельности лиц, осуществляющих производственную деятельность, в том числе промышленную сборку транспортных средств, импорт мясной продукции; импорт рыбной продукции; экспорт продукции собственного производства. Сегодня в рамках «отраслевого» подхода к категории низкого уровня отнесено около 270 организаций, перечень которых содержится в соответствующих приказах ФТС России: от 26.09.2011 № 1945 (автопроизводители), от 04.02.2013 № 202 (производственные предприятия), 26.06.2013 № 1179 (импортеры рыбной продукции), от 02.04.2013 № 626 (импортеры мясной продукции), от 29.12.2012 № 267 (экспортеры товаров собственного производства без вывозных пошлин). Автоматическое категорирование применяется при анализе деятельности всех организаций, осуществляющих импорт товаров. Всего в 2013 г. импорт товаров осуществляли 67,8 тысяч организаций, из них отнесено к категории низкого уровня риска более 2000 организаций. Я стараюсь развивать обе системы в конкуренции, чтобы понять, какая из них лучше. Скорее всего, в итоге мы выберем лучшее из обеих систем и создадим некий гибрид. Кстати, что касается «отраслевого» похода, ввиду малого количества этих организаций результаты их деятельности не влияют на условия работы участников ВЭД в целом и являются скорее моделью взаимоотношений бизнеса и таможни.

- На чем основана система автоматического категорирования?

- Автоматическая технология категорирования участников ВЭД базируется на следующих основных принципах: полная автоматизация оценки деятельности участника ВЭД; централизация работы, то есть расчет уровня риска производится только ФТС России; исключение субъективного подхода - ни один человек на результаты повлиять не может; оценка деятельности участника ВЭД на регулярной основе (раз в квартал); оперативное изменение категории уровня риска (на данный момент раз в квартал).

- Что значит полная автоматизация оценки деятельности участника ВЭД?

- Это значит, что все данные берутся из существующих текущих баз данных, никаких дополнительных запросов информации не производится. При анализе используются семь информационных ресурсов: база данных деклараций на товары, база данных валютного контроля, база данных «Задолженность участников ВЭД», Центральный реестр субъектов ВЭД, АИС «Правоохрана», КПС «Постконтроль», ИАС «Тарифы-1». Из определенной базы данных берется информация и по алгоритму рассчитывается уровень риска на основе 40 критериев, характеризующих участника ВЭД (приказ ФТС России от 26.03.2013 № 589), методики расчета критериев и весовых коэффициентов (приказ ФТС России от 26.03.2013 № 590дсп) и порядка проведения анализа информации об участниках ВЭД (приказ от 20.06.2013 № 1139дсп). Два последних приказа предназначены для служебного пользования - это вопрос дискуссионный, я лично готов обсуждать их раскрытие, и, наверное, на каком-то этапе мы к этому придем.

- Можно поподробнее о критериях?

- Сейчас используются 40 критериев, которые разделяются на две большие группы: общие показатели, характеризующие деятельность самого участника ВЭД (размер уставного капитала; период осуществления внешнеэкономической деятельности; наличие «офшорных» контрактов и непрямые поставки; задолженность по уплате таможенных платежей, процентов, пеней; информация из налоговых органов; статус уполномоченного экономического оператора и др.), и критерии, характеризующие результаты таможенного контроля в отношении участника ВЭД (сопоставительный анализ основных индикаторов риска; динамика индекса таможенной стоимости и таможенных платежей; результативность применения СУР; выявленные правонарушения; наличие решений по классификации товаров; факты отзыва или отказа в выпуске ДТ и др.). В настоящее время на обсуждении находится новый приказ, в котором будет 43 критерия (добавлены три новых и некоторые актуализированы).

- Как происходит процесс категорирования?

- Всего анализируется деятельность 67,8 тыс. импортеров. Хочу обратить внимание, что процесс категорирования двухступенчатый: сначала из 67,8 тыс. участников ВЭД выделяются импортеры, имеющие «историю», которая на данный момент определена сроком участия во внешнеэкономической деятельности один год и/или не менее 100 деклараций на товары. Сегодня количество импортеров, которые соответствуют условиям проведения категорирования, составляет 5 099 (7,5%), то есть мы эти пять тысяч просчитываем по 40 критериям. Расчет по всем базам первоначально длился трое суток, сейчас укладываемся в шесть часов, что дает возможность перейти на периодичность оценки деятельности участника ВЭД раз в месяц (сегодня - раз в квартал), хотя это вопрос дискуссионный. Результаты применения «двухканального» категорирования участников ВЭД в рамках системы управления рисками следующие: для организаций низкого уровня риска доля партий товаров (при импорте), к которым применялся таможенный досмотр, в 4-м квартале 2013 г. составила 0,7% (снижение в 10 раз по сравнению с 4-м кварталом 2012 г.), с таможенной экспертизой - 0,13% (снижение в два раза), с запросом дополнительных документов и сведений - 1,3% (снижение в 11 раз). По времени не очень хорошие результаты: средний срок выпуска товаров при импорте составил 12,1 часов (снижение в 1,3 раза), при экспорте - 2,1 часа (снижение в 1,8 раза). Впрочем, те, кто хорошо знаком с технологией таможенного контроля, понимают, что существует несколько ограничителей, которые и формируют эти 12 часов, - 100% проверка документов и сведений, которая сейчас «вшита» в технологию таможенного контроля, и обязательная проверка таможенной стоимости, то есть нормативные документы требуют от должностного лица независимо от наличия или отсутствия риска принятия таможенной стоимости по каждой партии товара. Но сейчас начались некоторые изменения в сознании людей, отвечающих за контроль таможенной стоимости, в том отношении, чтобы отойти от этой догмы и оставить проверку таможенной стоимости только в рамках СУР.

- Расскажите об эксперименте, который проходил с 3 декабря 2013 г. по 31 марта 2014 г.

- Изучение недостатков «двухканальной» системы категорирования участников ВЭД толкнуло нас на поиски новых решений. С декабря прошлого года по март мы провели эксперимент с пятью категориями, взяв для этой цели импортеров рыбной продукции, поскольку данный рынок узок, структурирован и достаточно нами контролируется за счет того, что у нас есть список участников ВЭД с низким уровнем риска. Всех импортеров рыбной продукции мы разделили на пять категорий: стабильно низкий уровень риска, низкий, умеренный, высокий, очень высокий. Распределение получилось следующее: из общего количества импортеров рыбной продукции (306 организаций, 8 716 ДТ) стабильной низкий уровень имеют 37 участников ВЭД (12%, доля ДТ - 42,1%), низкий уровень - 6 участников ВЭД (2% доля ДТ - 1,9%), умеренный - 199 участников ВЭД (38%, доля ДТ - 50,2%), высокий - 62 участника ВЭД (20%, доля ДТ - 5,2%), очень высокий - 2 участника ВЭД (0,7%, доля ДТ - 0,7%). Доля декларационного массива распределилась так: очень высокий уровень риска - 724 тонны (0,2%), высокий уровень риска - 22,6 тыс. тонн (7,6%), умеренный уровень риска - 101 тыс. тонн (33,9%), низкий уровень риска - 2,3 тыс. тонн (0,8%), стабильно низкий уровень риска - 171,6 тыс. тонн (57,5%). Количество таможенных досмотров в рамках эксперимента: стабильной низкий уровень - 1% ( до эксперимента - 0%), низкий уровень - 2% (10%), умеренный - 10% (12%), высокий - 45% (21%), очень высокий - 97% (27%). Изменение срока выпуска товаров в рамках эксперимента: стабильной низкий уровень - 5,3 ч (до эксперимента - 7,9 ч), низкий уровень - 7,5 ч (16,3 ч), умеренный - 14,8 ч (15,4 ч), высокий - 24,3 ч (21,2 ч), очень высокий - 21,7 ч (21,2 ч), то есть реальные изменения произошли только в отношении участников ВЭД со стабильно низким и низким уровнями риска, на остальных категориях эта работа почти не отразилась.

- Как же Вы оцениваете результаты эксперимента в целом?

- Общие результаты применения системы управления рисками в рамках эксперимента противоречивы. Так, зафиксировано статистически (хотя мы об этом и раньше знали), насколько легко у нас меняются юридические лица, то есть лица-то не меняются - меняются «маски». С начала эксперимента на таком узком рынке появилось 90 новых организаций. Естественно, они попали в категорию участников ВЭД с очень высоким уровнем риска. В целом результаты эксперимента не дают нам возможности признать его однозначно удачным или неудачным. Можно сделать только некоторые выводы. Во всяком случае, понятно, что стабильно низкий и низкий уровень риска должны быть объединены в одну категорию. Это подсказывает и международный опыт: Сборник по управлению рисками Всемирной таможенной организации (WCO Customs Risk Management Compendium) предусматривает четыре категории уровня риска: низкий, к которому относятся участники ВЭД, которые добровольно действуют в соответствии с законодательством; средний (умеренный), к которому относятся участники ВЭД, которые пытаются действовать в соответствии с законодательством, однако не всегда в этом успешны; высокий (участники ВЭД, которые избегают исполнения законодательства, если это возможно) и очень высокий (участники ВЭД, которые намеренно не соблюдают законодательство). Как видите, очень интересные определения - неформализованные термины, которыми пользуются и с которыми успешно работают таможенные службы ЕС, в отличие от нашего стремления все заформализировать. Они четко представляют себе, кто стоит за такими определениями, как «участник ВЭД, который добровольно действует в соответствии с законодательством» и «участник ВЭД, который никогда не соблюдает законодательство».

- Вы уже перераспределили всех 67,8 тыс. импортеров в соответствии с четырьмя категориями?

- Распределение участников ВЭД на четыре категории в зависимости от уровня риска дало следующие результаты: низкий уровень риска - 2 017 участников ВЭД (3% общего количества), на которых приходится 38% декларационного массива (очень интересное соотношение, но оно нас радует - это идеальные участники ВЭД); умеренный уровень риска - 57 854 участника ВЭД (80%), которые формируют еще 47% рынка; высокий уровень риска - 7 380 участников ВЭД (11%), доля декларационного массива 12%; очень высокий уровень риска - 490 участников ВЭД (1%), доля ДТ - 3%. Опытные люди понимают, что эта модель, которую мы называли субъектно-дифференцированная модель применения системы управления рисками, отражает ситуацию, сложившуюся на рынке.

- В чем главные особенности этой модели?

- В основе субъектно-дифференцированной модели применения СУР лежат, конечно, риски, которые формируются в самой товарной партии, но объем и способы применения по их минимизации определяются статусом участника рынка. Напомню, риск - это вероятность наступления негативного события, которое влияет на степень выполнения таможенного законодательства или на степень достижения целей таможенного контроля, то есть риск - это вероятность наступления события, которая зависит от различных факторов. Серьезнейшим фактором повышения вероятности мы считаем исходя из практики уровень рисковости лица. Поэтому в отношении категории лиц низкого уровня риска мы полагаем целесообразным до выпуска товаров применять только профили риска по запретам и ограничениям, правоохранительные и целевые. Понятно, что профили риска по запретам и ограничениям бессмысленно применять после выпуска товаров, это противоречит и целям безопасности, правоохранительные профили риска - те же целевые, только формируются правоохранительными подразделениями на основе обработки имеющихся у них источников информации. Целевыми называются профили риска в отношении конкретного лица, в отношении конкретной партии - это результат тщательного анализа. Эффективность целевых профилей риска на данный момент составляет 75%. Все остальные меры по минимизации рисков, которые сформированы профилем, переносятся на этап после выпуска товаров: декларации на товары передаются в функциональное подразделение, которое «закрывает» профиль риска, то есть анализирует совокупность данных. Умеренный уровень риска отличается от низкого только тем, что распределение мер по минимизации рисков между этапом до выпуска и после выпуска товаров производится на основании генератора случайных чисел. И этот генератор обладает «памятью», как положительной, так и отрицательной, то есть в случае если мы отработали меры по минимизации рисков до выпуска товаров в отношении организации и получили результат, генератор ухудшает положение этого участника ВЭД, если не получили результата - генератор улучшает положение участника ВЭД. В отношении категории участников ВЭД высокого уровня риска все профили риска применяются на этапе до выпуска товаров, 100% документальный контроль, после выпуска - мониторинг деятельности лица, анализ результатов таможенного контроля. К участникам ВЭД очень высокого уровня риска применяется 100% документальный и фактический контроль всех партий товаров без профилей риска, после выпуска - мониторинг деятельности лица и анализ результатов таможенного контроля. Добавлю, что субъектно-дифференцированную модель применения СУР мы разрабатывали с учетом того, что будет подаваться только декларация на товары, никаких документов помимо ДТ подано не будет и все индикаторы риска на этапе декларирования мы будем получать только из декларации, то есть на основании анализа ДТ будет приниматься решение о том, есть ли риск или нет риска.

- На основании каких показателей участнику ВЭД присваивается та или иная категория?

- Основные условия присвоения категории низкого уровня риска: количество выпущенных ДТ более 100 и срок внешнеэкономической деятельности более одного года; преобладание позитивных критериев (по сумме баллов) над негативными. Условия присвоения категории умеренного уровня риска: в случае количества выпущенных ДТ более 100 и срока внешнеэкономической деятельности более одного года - при незначительном преобладании негативных критериев над позитивными; в случае количества выпущенных ДТ менее 100 и/или срока внешнеэкономической деятельности менее одного года - при отсутствии следующих фактов: дела об административных правонарушениях со значительными суммами штрафов, значимые результаты СУР, невозможность проведения контроля после выпуска товаров, решения по классификации товаров со значительными суммами доначислений; проверка соблюдения условий: уставный капитал более 500 тыс. руб. и период работы более 6 месяцев; не соблюдены условия для высокой и очень высокой категорий уровня риска. Основные условия присвоения категории высокого уровня риска: значительное преобладание негативных критериев над позитивными; при наличии одного из следующих фактов - дела об АП со значительными суммами штрафов, значимые результаты СУР, невозможность проведения контроля после выпуска товаров, решения по классификации товаров со значительными суммами доначислений, уставный капитал менее 500 тыс. руб. и период работы менее 6 месяцев. Категория очень высокого уровня риска присваивается при значительном преобладании негативных критериев над позитивными; наличии следующих систематических фактов: дела об АП со значительными суммами штрафов, значимые результаты СУР, невозможность проведения контроля после выпуска товаров, решения по классификации товаров; не соблюдены условия для категории высокого уровня риска.

- Каких результатов Вы ожидаете от применения субъектно-дифференцированной модели системы управления рисками?

- В настоящее время средний срок выпуска товаров при импорте составляет 9 часов - мы стремимся в результате применения субъектно-дифференцированной модели СУР достичь снижения в два раза - 4,5 часа, а для низкого уровня риска - 5-20 мин (снижение в 27 раз), то есть декларация на товары подана, зарегистрирована, прошла форматно-логический контроль,  риски не сработали, платежи проверены - соответственно, декларация выпускается. В рамках совершенствования научно-методической базы СУР мы планируем разработать и внедрить математическую модель автоматизированного категорирования участников ВЭД по четырем уровням риска, разработать актуализированную концепцию СУР в таможенных органах РФ (на базе стандартов Всемирной таможенной организации и международных стандартов риск-менеджмента), подготовить Сборник по управлению рисками в таможенных органах РФ (на основе Сборника ВТО), а также создать Методику измерения уровня соблюдения таможенного законодательства, без которой невозможно обеспечить адекватность СУР, то есть обеспечить минимальный и достаточный контроль.

- Каких еще новшеств ожидать в ближайшее время?

- Среди мероприятий по совершенствованию информационных технологий реализации СУР на 2014 г. запланировано реализовать: в части автоматизации выявления рисков - завершение таможенного транзита, помещение товаров на временное хранение, выпуск товаров до подачи декларации (для уполномоченных экономических операторов), перемещение товаров в МПО и экспресс-перевозчиками. Кроме того, мы должны обеспечить повышение информационной безопасности сведений о СУР и степени автоматизации процесса выявления рисков, снижение количества неавтоматических профилей рисков, подготовить СУР к реализации технологии автоматического выпуска. Автоматический выпуск - это выпуск  ДТ, не имеющих признаков риска. Отдельная тема - разработка автоматизированных технологий СУР при реализации проектов «Зеленый коридор», которые мы сейчас пытаемся реализовать со многими странами, в частности, ЕС выражает желание организовать единую технологию «Зеленый коридор» в рамках всего Евросоюза, в том числе с участием уполномоченных экономических операторов ЕС, и, мне кажется, это имеет перспективу. 29 мая на коллегии ФТС России была одобрена новая редакция концепции СУР (первая редакция принята в 2003 г.), которая станет теоретической основой для дальнейшего развития системы управления рисками. Предполагается провести эксперимент по всей номенклатуре товаров в отдельно взятой таможне и до четвертого квартала сформировать доказательную базу эффективности (или неэффективности) субъектно-дифференцированной модели СУР.

- Участники ВЭД порой жалуются на то, что разные таможенные администрации в странах Таможенного союза создают разные условия в рамках таможенного контроля, что якобы связано с несовершенством СУР.

- Я буду развенчивать этот миф всегда и везде. Система управления рисками здесь не при чем, поскольку СУР - всего лишь составная часть таможенного контроля. В рамках Таможенного союза работа по унификации системы управления рисками проводится с октября 2010 г. Проведено 23 рабочие встречи экспертов, по итогам которых унифицированы стоимостные индикаторы рисков в отношении 5 600 подсубпозиций ТН ВЭД ТС, индикаторы риска заявления недостоверных сведений о стране происхождения отдельных товаров и уклонения от уплаты антидемпинговой пошлины, индикаторы риска по недостоверной классификации товаров в соответствии ТН ВЭД ТС. У нас есть Концепция СУР ЕврАзЭС, решениями Объединенной коллегии утверждены перечень мер по минимизации рисков, перечень типовых исключений из области риска, перечень результатов применения мер по минимизации рисков, формы отчетности о результатах применения системы управления рисками, а также иные документы, способствующие единообразному применению СУР на всей территории Таможенного союза. Словом, мы делаем все для того, чтобы СУР единообразно применялась, но, конечно, на практике  вопросы остаются.